Council for the Development of Social Science Research in Africa
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La double-présence au sein des institutions internationales

Une analyse de la posiion des Etats africains face aux mandats d’arrêt de la CPI Number of visits: 906

Paul Elvic BATCHOM

Introduction :

Pourquoi un Etat adhère-t-il à une position collective dans le cadre d’une institution internationale et affiche au plan interne une conduite contraire ? Pourquoi certains Etats africains, ayant adhéré à la position de l’Union africaine quant aux mandats d’arrêt émis par la CPI contre les présidents El Béchir et Kadhafi adoptent-ils une position contraire au regard de leurs politiques internes ? L’interrogation ainsi soulevée doit être comprise en lien avec la double-appartenance d’un Etat à deux institutions internationales, en l’occurrence, l’Union africaine et la CPI. La problématique des mandats d’arrêts émis par le procureur de la cour pénale internationale contre les présidents El Béchir et Kadhafi permet d’examiner cet aspect du membership au sein des institutions internationales, au regard de l’attitude de certains Etats de l’Union africaine (UA) ayant ratifié le statut de Rome créant la CPI. Pourquoi lesdits Etats ont-ils souscrit (au moins par leur silence) à la position commune de l’union africaine qui prône la non coopération avec la CPI à propos de l’exécution des mandats considérés, et au plan interne affichent une attitude contraire qui frise plutôt l’adéquation avec leurs engagements envers la CPI ? Et inversement, pourquoi un Etat partie au statut de Rome refuse-t-il de coopérer avec la CPI, privilégiant ipso facto la position de l’Union africaine ? Cet article examine le problème de la double-présence au sein des organisations internationales et le conflit d’engagements qu’il induit.

Les travaux portant sur les Etats au sein des institutions internationales ont manifestement ignoré cet aspect. Ils ont très souvent traité des influences réciproques qui ressortent des tentations d’influence dans les deux sens, des environnements respectifs de l’agent ou de la structure. Les rapports des Etats aux organisations internationales passeraient par exemple par la prégnance d’un feedback institutionnel par lequel l’organisation imprime sa marque sur les contours institutionnels de certains Etats membres (Moravcsik, 1994) dans le cadre de ce que Hyun Kim (2010) appelle l’effet de ressac . Il en est ainsi notamment de la démocratisation en tant que mode porté par les organisations internationales et qui est proposée aux Etats membres et non membres. Jon C. Pevehouse (2002) montre à ce sujet comment les organisations internationales sont quelques fois des porteuses du processus de démocratisation de certains Etats dans une perspective outside-in . Cette lecture est également proche de celle qui insiste sur le rôle de transmission des normes que certains auteurs mettent en avant s’agissant des organisations internationales (Finnemore 1993). Au rebours, certains travaux focalisés sur l’Etat en tant qu’agent dans la structure d’une organisation internationale ont quant à eux, une tendance naturelle à déconstruire les stratégies rationnelles qui révèlent la prégnance des intérêts des Etats ou la marque de leurs préférences sur les parois de l’organisation. Malgré le principe d’indépendance que l’on assigne aux organisations internationales, notamment dans certains cas où l’on observe l’existence d’un organe autonome de prise de décision au sein de certaines organisations (Haftel & Thompson, 2006), les Etats trouvent dans celles-ci un instrument de leur quête de puissance. Les coûts de l’action solitaire sur la scène internationale réduisent les initiatives du « cavalier solitaire » parce que dans la logique rationaliste, un partage du fardeau de l’action internationale peut ne pas impliquer une réduction des bénéfices à engranger. C’est pour cette raison aussi que les Etats agissent à travers les organisations internationales formelles (Abbot & Snidal, 1998), trouvant dans le multilatéralisme formel un moyen de poursuivre les égoïsmes nationaux par d’autres moyens (Badie 1999 : 165-166). Toutefois, qu’il s’agisse du multilatéralisme formel incarné par les organisations multilatérales ou bien l’institution du multilatéralisme qui connote une forme moins structurée mais qui comme la première, renvoie à l’idée de régime (Martin, 1992), ces espaces sont de plus en plus des réceptacles des politiques étatiques en quête de légitimité et de cadre de partage des fardeaux de l’action internationale. Ainsi, peut être interprétée l’action des Etats qui, porteurs des résolutions au Conseil de sécurité des Nations Unies et ceux qui ont constitué le front des opposants à l’exécution des mandats d’arrêt contre les présidents El Béchir et Kadhafi, ont investi les organisations internationales pour envelopper d’une onction multilatérale leurs démarches. Il apparait dès lors nécessaire de constituer des coalitions au sein des organisations internationales, lesdites coalitions qui sont déterminées par la coalescence des intérêts de certains Etats (Keading & Selck, 2005 ;Dimitrakopoulos & Kassim, 2005). Par ailleurs, comme par un « appel d’empire » dont l’organisation internationale serait l’instrument (Sindjoun et Vennesson, 2000), des coalitions naissent quelques fois au sujet de certaines questions structurées autour d’un Etat-meneur qui nourrit des velléités d’hégémonie dans une région ou une sous-région. Les normes s’avèrent centrales dans les différents cas d’étude, selon qu’elles sont l’instrument ou l’objet qui cristallise les attentions et justifient les actions (Young, 1980 : 331-335 ; Haggard et Beth, 1987 ; Krasner, 1983). Ces deux angles d’étude laissent transparaitre en filigrane deux positions qui, l’une rend raison de la vocation pacificatrice et intégratrice des organisations internationales (Russet, Oneal et Davis, 1998) ; et l’autre, consolide l’argument de Hafner-Burton et Montgomery (2006) qui reconnaissent en l’organisation internationale quelque germe catalyseur de conflits.

Globalement, la distance entre l’action d’un Etat au sein d’une institution internationale et sa conduite interne quant à une question précise n’a fait l’objet d’analyse que pour démontrer par ces variations, la rémanence des intérêts à préserver ou à promouvoir de la part des Etats. L’écartèlement induit par les engagements de la double-présence à deux institutions internationales n’a pas encore fait l’objet d’un examen. Harold Jacobson, William Reisinger et Todd Mathers (1986) ont examiné le phénomène de la multi-présence des Etats au sein des organisations internationales pour en expliquer les raisons. Selon eux, le fait de la multi-appartenance aux organisations internationales trouve quelque explication dans l’argument fonctionnaliste de la demande interne de développement et la disponibilité par le fait des avancées technologiques, des opportunités dans l’adhésion aux organisations internationales. D’autre part, la vague de décolonisation a produit un effet multiplicateur en raison de l’explosion des candidatures au lendemain des indépendances nationales des anciennes colonies. Cependant, ces auteurs n’ont guère analysé la gestion de cette multi-présence, notamment en ce qui concerne l’écartèlement devant des problèmes dont les solutions opposent les différentes organisations. Même la littérature consacrée en droit international à la CPI n’a pas relevé cette problématique, les auteurs ayant beaucoup plus prêté attention aux aspects techniques tels que les conflits de compétence entre la CPI et l’Afrique, notamment la coopération ambigüe des Etats africains avec cette Cour dans le cadre plus général de leurs relations avec les juridictions internationales (Mouangue Kobila, 2012). De même, le débat suscité par la posture des procureurs successifs de la Cour a inspiré des études sur la responsabilité et la légitimité de cette fonction (Danner2003), tout comme la légitimité du Conseil de sécurité à saisir la Cour, étant donné l’indifférence de certains de ses membres permanents et non permanents vis-à-vis de celle-ci (Simmala 2013). L’ambition de cette étude est de comprendre au sens wébérien du terme, la distance qui s’affiche quelques fois entre la position d’un Etat au sein d’une institution internationale et sa conduite interne concernant une question précise. Lorsqu’un Etat en raison de sa double-présence est confronté à une situation qui oppose les deux institutions, pourquoi s’aligne-t-il derrière l’une plutôt que l’autre ?

Le droit international n’offre pas de solution tranchée à cette situation. Il se focalise sur la contradiction des traités tandis que notre propos examine non pas les traités en soi, mais en quelque sorte la hiérarchie pragmatique de ceux-ci. Etant donné qu’il n’existe pas de hiérarchie absolue entre les sources du droit international, peut-on dans le cas d’espèce, donner raison à la maxime lex posterior priori derogat, étant entendu que de toutes les manières, les Etats concernés sont liés par le principe pacta sunt servanda mais vis-à-vis de deux traités constitutifs simultanément ? La position du droit international consiste à laisser la place au réalisme et au pragmatisme des Etats. En clair, il s’agit de penser que la variation constatée entre la position internationale d’un Etat au sein d’une institution et ses agissements à l’interne est justifiée par la poursuite de l’intérêt national au gré des positions favorables au niveau d’un système intermédiaire qu’est l’institution internationale dont la position est un cadre favorable aux objectifs de l’Etat; avec la possibilité d’un déséquilibre en faveur d’une institution en raison de l’empire de certaines variables explicatives systémiques ou domestiques. Cette perspective justifie des prises de position d’apparence contradictoires mais totalement cohérentes au regard de l’intérêt national des Etats. Entre ce que Kenneth Waltz appelle « second image » et le «second image reversed » de Peter Gourevitch, il s’agit de penser en mode complémentaire les deux images, la réalité de chacune subsistant à côte de l’autre dans l’interaction et en cela, se trouve l’explication globale de ces variations de positions qui donnent l’impression de contradiction.

Notre démarche se veut essentiellement réaliste (Mastanduno et al. 1989). Elle vise à pister l’Etat dans la gestion de sa double-présence au sein des institutions internationales. Ce faisant, il est cependant contraint par la structure des systèmes, à cause de ce que Peter Gourevitch (1978) appelle « second image reversed». Un système international au sens large caractérisé par l’anarchie qui ici, s’exprime au travers d’une absence de hiérarchie entre les deux sources de droit auxquelles ont souscrit les Etats. De plus, au sens restreint, la discipline interne et les règles au sein des institutions internationales considérées impactent la conduite des Etats qui sont liés par leur adhésion aux traités desdites institutions. Dans un sens, l’Etat est conditionné par la structure du système dans une approche néo-durkheimienne esquissée par Kenneth Waltz (1979), et qui reconnait le poids du système sur l’Etat en tant que partie. De façon prosaïque, un Etat va s’aligner derrière la position d’une institution internationale parce qu’elle représente de par ses structures, sa flexibilité, son environnement, ses modes de fonctionnement, sa dynamique etc., la meilleure chance pour l’atteinte de ses intérêts. C’est dire qu’il y a forcément une affinité entre cette institution et l’Etat-suiveur. Au rebours, la position des Etats au sein de ces institutions reflète leurs intérêts c’est-à-dire, les intérêts des groupes de pressions, des partis politiques, des principaux animateurs de la politique interne, des porteurs de la politique étrangères de ces Etats, bref des groupes dominants au sein de l’Etat (Moravcsik, 1991 ; 1994). La figure ci-dessous schematise le cadre de cette analyse.

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Pour conduire cette analyse, l’on va s’appuyer sur une panoplie de sources secondaires, notamment les différentes déclarations des hommes d’Etat faites sur les mandats d’arrêt considérés et contenues dans les coupures de presses et les sites internet, les articles des journaux et radios portant notamment sur les crises au sein de l’ANC en Afrique du sud, la crise post-électorale au Kenya en 2009, les postures du président tchadien et son homologue soudanais, la position de M. Jean Ping alors président de la Commission de l’UA et la présidente Joyce Banda du Malawi. Une interprétation de ces sources à la lumière des contextes politiques interne et internationale permettra de façon déductive, de présenter les facteurs possibles qui ont motivé la coopération ou la non-coopération de certains Etats africains avec la CPI au sujet des mandats d’arrêt considérés. Dans un premier temps, les positions de l’Union africaine et de la CPI dans leur opposition et les positions contraires de certains Etats seront lues sous le prisme de l’international comme explication des postures des Etats (I). Ensuite, il s’agira de scruter les déterminants et les dynamiques internes (et internes par biais) qui informent les positions tant à l’international qu’au plan national de certains Etats au regard des mandats d’arrêt contre les présidents El Béchir et Kadhafi (II).

I. Le prisme international et la lecture des positions étatiques dans l’affaire des mandats d’arrêt de la CPI contre certains Chefs d’Etat africains.

Les mandats d’arrêt de la Cour pénale internationale lancés contre les président El Béchir et Kadhafi ont mis à rude épreuve la solidarité africaine. Cette déclaration d’apparence exagérée rend compte de la réalité des débats au sein de l’Union africaine depuis le lancement du premier mandat le 4 mars 2009. Ce schisme est cependant le reflet d’une brouille ou d’un conflit de compétence entre la CPI et l’UA. Qui faut-il suivre ? Telle semble être la question de certains Etats africains, notamment ceux qui sont parties au Statut de Rome de 1998 et qui dans le même temps, sont totalement membres de l’Union africaine . L’embarras de ces Etats ainsi que leurs positions subséquentes ne peuvent être compris qu’en lien avec la compréhension des lignes de fractures entre ces deux institutions internationales. Les positions des uns et des autres sont dès lors une conséquence de cette opposition, ainsi que de l’effet induit c’est-à-dire, dans une démarche pragmatique, du souci de conformer ses positions internationales avec les objectifs poursuivis. Dans cette perspective, l’institution internationale dessine les contours de ces positions. Dans tous les cas, il y a influence de l’international sur le domestique, que ce soit par le rejet ou l’acceptation de l’une ou l’autre position. Ici, soi-même se définit par rapport à l’autre. L’affirmation d’un soi-agissant est quasiment toujours la conséquence consciente ou non de l’existence d’autrui.

A. De l’opposition des deux anarchies intermédiaires : le cœur du grief entre la CPI et l’Union africaine

Le traité constitutif de l’Union africaine et le Statut de Rome créant le CPI sont tous les deux entrés en vigueur en juillet 2002 c’est-à-dire, la même année, qui plus est, le même mois . Nul ne pouvait à ce moment présager des fractures observées entre ces deux institutions en ce jour ; ce d’autant plus que les Etats africains ont massivement ratifié ce statut . Les deux institutions internationales considérées font l’objet d’une opposition essentielle qui explique la constitution de deux blocs antinomiques au sein de l’Union africaine dès lors que la question de la coopération avec la CPI au sujet des mandats d’arrêt contre El Béchir et Kadhafi se pose. Il s’agit en premier lieu d’une différence de nature structurelle mais également de portée et de conception de la solution des crises africaines.

La taxonomie des institutions internationales mentionne entre autre des institutions de coopération et des institutions d’intégration. Ces deux retiennent l’attention au regard de leur correspondance respective à la CPI et à l’Union africaine. En effet, la première ne vise guère à intégrer ou mieux, à créer un méta-espace juridique au dessus des juridictions nationales. Elle mise sur la coopération des Etats partie pour l’atteinte de ses objectifs qui tournent autour de la punition de l’immoralité attachée à la commission de certains crimes contre la morale internationale. A contrario, la seconde est une organisation qui vise l’intégration régionale c’est-à-dire la fusion de certains pans de souveraineté des Etats dans un ensemble communautaire. Certes, cette différence structurelle ne semble pas informer immédiatement les oppositions des Etats. Il faut donc la conjuguer avec le deuxième niveau de différence qui a trait à la portée.

La Cour pénale internationale a une portée mondiale tandis que l’Union africaine a une portée continentale. Le problème que cela pose est d’abord un conflit de compétence rationae loci. L’on est fondé à Addis Abeba, de regarder d’un œil méfiant les incursions juridiques du procureur Luis Moreno Ocampo sur le sol africain alors qu’il y existe une organisation continentale qui veut s’affirmer comme le niveau pertinent et prioritaire dans la gestion des problèmes africains. L’on peut soupçonner derrière la rhétorique de la paix menacée par les mandats d’arrêt une volonté de privilégier la diplomatie africaine des médiations qui a prospéré depuis un certain temps ; donnant matière à travailler aux anciens chefs d’Etat africains. A l’évidence, il y a conflit de compétence et donc probabilité de friction. En règle générale, l’antagonisme nait du télescopage des compétences. Ce d’autant plus que la CPI apparait aux yeux de certains comme l’instrument d’une « communauté internationale » qui aurait manqué d’impartialité en Côte d’Ivoire par exemple. Privilégier l’idée d’une solution africaine aux problèmes africains alors qu’objectivement, les regards sont souvent systématiquement tournés vers l’extérieur pour les moyens de les résoudre est un signe de rhétorique. Le problème au fond ce n’est point le primat d’une solution africaine aux problèmes du continent, mais plutôt un désir d’existence d’une union africaine en quête de vie, de sens et de consistance. La CPI et l’UA sont donc des acteurs d’un « conflit frontalier » ; l’une revendiquant la globalité de sa sphère de compétence et l’autre affirmant sa primauté sur l’espace continental africain.

L’opposition entre les deux institutions est le plus perceptible au sujet des crises au Darfour et en Jamahiriya libyenne, surtout quant à la voie à privilégier dans la résolution de ces conflits. Les approches préconisées illustrent une opposition par ailleurs paradoxale. Les Etats africains ont bel et bien souscrit à la nécessité d’une légalité internationale qui place l’individu au centre des préoccupations. Leur adhésion aux principes fondamentaux de la communauté internationale contenus dans les codex du droit international en est le signe palpable. Pourquoi l’implémentation de ces principes ferait-elle problème aujourd’hui ? Loin des élucubrations qu’induit cette interrogation, il s’agit de penser que le conflit de solutions dans les crises au Darfour et en Libye comme ailleurs sur les terrains de conflit est un conflit de perception. Mais au-delà, il s’agit d’un conflit d’intérêt. La CPI et donc les Nations Unies ont envisagé que la solution des problèmes au Darfour et en Libye n’est pas exclusive d’une poursuite des responsables des crimes commis contre la morale internationale. Les libyens et les Darfouri massacrés ne sont plus uniquement des individus territorialement marqués, mais c’est l’humanité en tant que res communis qui est bafouée. Et par ce déni de la vie et cette injure à l’humanité, la communauté internationale ne saurait rester silencieuse, au risque de se voir reprocher quelque passivité comme ce fut le cas au Rwanda en 1994. La délivrance des mandats d’arrêts contre les présidents Béchir et Kadhafi est à ce titre, un corollaire de la saisine de la CPI par le Conseil de sécurité des Nations Unies déterminé à faire appliquer la justice internationale. Ce dernier a été également au préalable saisi par une coalition d’Etats portant à son attention l’ampleur des crimes commis au Darfour et en Jamahiriya libyenne . Manifestement, la CPI semble considérer que la solution des crises n’est pas une conséquence du pardon. Le châtiment est un premier niveau de réparation envers les victimes et leurs familles. En effet, la communauté internationale est bâtie sur le respect de certaines institutions primaires telles que la souveraineté, la diplomatie, la non-intervention, l’égalité humaine, le respect de la vie…. Des membres de cette communauté internationale ne peuvent donc point remettre en cause ces principes institués sans conséquences. Les dispositions pertinentes du chapitre VII de la Charte des Nations Unies plus précisément son article 41 ont été prédestinées pour servir au respect de la légalité internationale et à l’usage de la force s’il le faut, afin que la paix et la légalité soient des variables inséparables d’une pensée internationale soucieuse de la vie et du bien-être des nations et des peuples.

Cependant, l’Union africaine envisage différemment la résolution des conflits au Darfour et en Libye. Elle estime de bonne foi ou par éthique de responsabilité que, l’insistance à rendre justice dans ces deux cas de figure est un obstacle pour la paix. Elle considère que la détermination à faire rendre la justice est un frein à la paix et à la réconciliation entre les parties au conflit. De plus, elle affirme que la justice internationale ne vise que des africains . Toutefois, quelque disposition de certaines résolutions de l’Union africaine laisse penser qu’il s’agit moins d’un refus de rendre justice, dès lors qu’elle précise systématiquement son rejet de l’impunité dans ses résolutions, mais surtout d’un double conflit (au sens où les deux entités considérées ne visent pas prioritairement les mêmes problématiques) de compétence rationae loci et rationae materiae qui illustre davantage l’opposition protéiforme entre les deux organisations. En effet, l’Union africaine revendique le monopole de la justice sur le territoire africain, elle pense que s’il faut se résoudre à un jugement des président Béchir et Kadhafi, cela doit se faire en Afrique par les juridictions nationales renforcées et dotées des capacités et moyens de le faire , ou alors à la Cour africaine des droits de l’Homme et des peuples. Dans sa résolution Assembly/AU/Dec.245 (XII) portant sur le rapport de la réunion des Etats africains parties au statut de Rome de la CPI, l’UA « encourage les États membres à entreprendre des programmes de coopération et de renforcement des capacités des juristes dans leurs pays respectifs en matière de formulation et de sûreté d’une législation-type sur des crimes graves de préoccupation internationale, de formation des agents de la police et de la justice, et de renforcement de la coopération entre les organes judiciaires et les agences d’enquête ». Ce, dans le but de palier à une insuffisance en matière des compétences juridiques qui seule, autorise la CPI à se pencher sur les cas considérés car la garantie d’une telle compétence dans les Etats africains empêcherait cette forme d’ingérence juridique de la CPI. Mais en l’absence de ces garanties, l’UA « demande, conformément à la Décision Assembly/Dec. 213 (XII) adoptée en février 2009 chargeant la Commission, en consultation avec la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples et la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples, d’examiner les implications de l’octroi à la Cour de la compétence à juger de cas de crimes graves de préoccupation internationale tels que le génocide, les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre, qui seraient complémentaires des juridictions et processus nationaux de lutte contre l’impunité ». Le nœud du grief entre les deux institutions est précisément logé dans cette différence d’approches qui met en scène la dialectique de la paix et de la justice. Faut-il privilégier la paix ou alors donner la primeur à la maxime fiat justicia peret mundi ? Et les signes de rupture en sont multiples.

Systématiquement, après l’émission des mandats d’arrêt contre les deux chefs d’Etat africains, l’Union africaine a donné comme mot d’ordre à ses Etats membres de ne pas coopérer avec la CPI en refusant notamment d’arrêter les personnalités visées. En effet, comme en 2009, l’Union africaine a pris le 1er juillet 2011 à l’issue du 17eme sommet de Malabo la résolution Assembly/AU/Dec. 270 (XIV), par laquelle elle exhorte ses Etats membres à ne pas coopérer avec la CPI dans l’exécution des mandats d’arrêts contre le Président Omar Hassan El Béchir. Au fil des résolutions, cette exhortation est reprise, motivée par le refus du Conseil de sécurité des Nations unies de surseoir aux poursuites contre El Béchir, selon que l’article 16 du Statut de Rome le lui permet . On note tout de même une certaine évolution dans le vocabulaire de l’Union qui, dans sa résolution Assembly/AU/Dec. 296 (XV) portant sur la mise en œuvre de la décision relative à la 2e réunion ministérielle sur le Statut de Rome de la CPI, demande dans son paragraphe 6 aux Etats membres de trouver un juste équilibre, le cas échéant entre leurs obligations internationales vis-à-vis de l’UA et de la CPI . Ces différences de forme et de fond se reflètent sur la dichotomie constituée entre les Etats de l’UA qui ont décidé de coopérer avec la CPI et ceux qui sont restés fidèles à la ligne de l’Union africaine. De toute évidence, un Etat quelconque s’aligne derrière l’institution qui représente la meilleure chance d’atteindre ses objectifs poursuivis.

B. Le déterminisme structurel des allégeances internationales des Etats africains au regard de l’affaire des mandats de la CPI

Les traits de différence ainsi relevés ont une valeur explicative. Ils sont les marqueurs de l’opposition entre les deux institutions, opposition où s’origine la formation des camps et des allégeances. Ces formes spontanées de loyauté ne peuvent être comprises qu’en lien avec la rationalité étatique qui commande de poursuivre des intérêts. Il convient cependant, de relever qu’il se dégage une impression de distinction entre deux types d’intérêts qui à leur tour, informent l’alignement. En effet, l’on peut penser que les intérêts objectifs des Etats c’est-à-dire de la communauté nationale, l’histoire nationale et le fondement libéral de la plupart des Etats africains sinon tous, les auraient naturellement orienté vers le primat de la position de la CPI. Or, là où les intérêts d’un petit groupe ou d’un individu au sein de l’Etat ont la prépondérance, l’UA semble être le meilleur choix. Cette impression n’est cependant pas absolue et ne sert pas de fil d’Ariane à cette réflexion. Ce paragraphe vise à établir le début du lien qui existe entre la double-présence, les intérêts des Etats et l’alignement derrière la position d’une institution internationale. A ce propos, l’examen va se fonder sur un certain nombre d’Etats dont les positions et les vues très remarquées, permettent d’éprouver notre hypothèse de départ. Il s’agit notamment du Tchad, du Botswana, de l’Afrique du Sud, du Kenya, du Malawi, du Mali, du Burkina Faso, de la Tanzanie et du Nigéria. Ces Etats ont en commun d’avoir ratifié le Statut de Rome créant la CPI et d’être pleinement et activement membres de l’UA. De plus, ils ont pris des positions remarquables dans le dossier des mandats d’arrêt contre les deux Chefs d’Etat en cause. En réalité, les problèmes de la double-présence et donc, l’écartèlement des allégeances ne se pose que pour cette catégorie d’Etat. Au regard des différences agissantes évoquées plus haut, comment les intérêts de ces Etats sont-ils mieux préservés par les institutions internationales auxquelles ils s’alignent relativement au problème des mandats d’arrêt contre El Béchir et Kadhafi ?

Le lien ombilical qui existe entre la CPI et le Conseil de sécurité des Nations Unies n’est pas simplement une nécessité procédurale exposée et imposée par la saisine de celle-ci par celle-là. En même temps, les blocages du véto chinois et russe dans les dossiers syrien est moins que le signe d’une fin d’hégémonie unipolaire, quelque rééquilibrage induit par la montée récente de ces deux puissances. Certes, la « carte chinoise » est jouée avec un succès relatif au Soudan et dans certains autres pays africains mais, le parapluie occidental et les rentes qu’il draine continuent de justifier des allégeances. A ce niveau, se trouve la première station de l’analyse des effets systémiques sur la conduite des Etats. Sur une mode waltzienne, l’on peut considérer que la CPI en tant qu’anarchie intermédiaire, c’est-à-dire un sous-système connecté à une anarchie supérieure qu’est le système des Nations unies qui revendique l’universalité, est porteuse des espérances et des craintes déterminées et bien indentifiables au sein de certains Etats. Le pragmatisme et le réalisme leur impose dira-t-on, de célébrer les valeurs véhiculées par ce sous-système. Autrement, ce serait se renier soi-même. Mais au-delà, nul ne peut oublier que les deux mandats d’arrêt considérés sont consécutifs à une saisine du procureur de la CPI par le Conseil de sécurité des Nations Unies. En effet, par la résolution 1970 du 26 février 2011 ; les Nations unies ont rendu la CPI compétente en Libye sur les crimes commis en Jamahiriya arabe libyenne depuis le 15 février 2011. De même, les résolutions 1556, 1564 et 1574 prises par le Conseil de Sécurité au sujet du Darfour ont constitué le socle d’une saisine et d’une émission des mandats d’arrêt contre le président Omar Hassan El Béchir. Oublier que cette prérogative fait planer sur la tête des dirigeants une épée de Damoclès peut conduire à minorer la structuration des comportements de politique internationale des Chefs d’Etat. La crainte du « gendarme » ONU via son Conseil de sécurité qui peut saisir la CPI au sujet des actes d’un Chef d’Etat est le commencement de la sagesse qui commande de se situer du bon côté de l’histoire. Dans son rapport aux Nations Unies, l’Etat africain a des espérances et des méfiances. Si les méfiances imposent une allégeance calculée, les espérances n’en font pas moins.

La loyauté démocratique est également une loyauté systémique entendue comme adhésion à un système. En effet, par-delà les attitudes vis-à-vis du projet démocratique qui ont été esquissées par Albert Hirschmann (1970) et complétées par Luc Sindjoun (2001), la simulation mise en évidence par ce dernier est un comportement de l’homo economicus. En tant que tel, il escompte de sa loyauté spécieuse un ensemble de rétributions tant matérielles qu’immatérielles. L’adhésion au système de valeurs du bloc démocratique qui se reconnait dans la conduite et les principes de la CPI est par ricochet, une loyauté aux valeurs démocratiques prônées par la communauté internationale via les Nations Unies. Sans s’attarder sur le lien ombilical entre les Nations Unies et la CPI, une connivence que reflète un de ses modes de saisine qui permet d’étendre son spectre aux Etats non Parties au Statut de Rome, l’on peut postuler la nature semblable des deux organisations. La CPI est liée à l’ONU par l’accord du 4 octobre 2004 et l’article 2 du Statut de Rome indique clairement l’existence d’un lien entre les deux organisations. Le préambule du Statut de Rome est d’ailleurs explicite à ce sujet. Il dit que les Etats parties : « réaffirmant les buts et principes de la Charte des Nations Unies et, en particulier que tous les Etats doivent s’abstenir à recourir à la menace ou à l’emploi de la force, soit contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout Etat, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations Unies », sont : « déterminés à ces fins et dans l’intérêt des générations présentes et futures, à créer une cour pénale internationale permanente et indépendante reliée au système des Nations Unies, ayant compétence à l’égard des crimes les plus graves qui touchent l’ensemble de la communauté internationale ». L’article 87-7 du Statut de Rome aide à davantage cerner ce lien. Il prévoit qu’au cas où un Etat partie refuserait de coopérer avec la CPI, la Cour prend acte et s’en réfère à l’assemblée des Etats parties et au Conseil de sécurité des Nations Unies lorsque c’est lui qui a saisi la Cour. C’est d’ailleurs le sens de la procédure par laquelle la Cour a informé par voie de décision le 27 août 2010 et le 12 mai 2011, le Conseil de sécurité et l’assemblée des Etats parties de la visite sans conséquence d’Omar El Béchir au Tchad, au Kenya et à Djibouti. Il en a été de même en octobre 2011 après sa visite au Malawi.

La quasi-filiation ainsi démontrée vise à justifier que la loyauté à la CPI est en fait une loyauté aux principes démocratiques et de respect des droits de l’homme inspirés et défendus par les Nations Unies. Elle emporte des conséquences bénéfiques pour les Etats qui s’illustrent par leur détermination à coopérer avec la CPI car, c’est une marque de refus de toute atteinte à la vie et à la morale internationale. L’assomption de ce solidarisme perçu comme une solidarité autour du souci de mettre en œuvre la loi contre ses contrevenants est une source de rentes démocratiques. Celles-ci passent par le financement sans anicroches des projets de développement des pays « amis », des rapports mélioratifs sur l’état des droits de l’homme dans certains Etats, et l’absence d’une incursion humanitaire sur son territoire fondée sur l’irrespect des droits de l’homme (Alkopher 2007). L’opinion positive que les bailleurs de fond internationaux et plus précisément le système des Nations Unies peut avoir au sujet d’un Etat est un gage recherché de légitimité. Telle peut d’ailleurs être la motivation de Joyce Banda, la présidente du Malawi qui a refusé d’abriter XIXe sommet de l’Union africaine qui s’est tenu du 9 au 16 juillet 2012. En effet, initialement prévu pour se tenir au Malawi, la présidente a averti les autorités de l’UA que le président Béchir serait arrêté s’il se rendait au Malawi, conformément au respect de ses engagements internationaux vis-à-vis de la CPI. Cette situation relève d’autant plus du réalisme et du pragmatisme que son prédécesseur a reçu en octobre 2011 le président Béchir et cela sans tenir compte de l’obligation de coopération du Malawi avec la CPI. Qui veut la paix, doit s’abstenir de se mettre en porte-à-faux avec la communauté internationale via les Nations Unies, même si la carte chinoise semble servir de solution de contournement dans ce monde post-hégémonique (Halliday 2009) où, il se dessine comme un pôle nouveau qui viendrait restaurer un nouvel équilibre bipolaire des relations internationales. La crainte de finir son règne sur le banc des accusés à la CPI n’enchante aucun dirigeant réaliste. Aussi, tous ceux qui par conviction ou par pragmatisme adhèrent aux principes de la CPI escomptent la tranquillité et cet intérêt semble s’assimiler à l’intérêt national dans certains cas. Les espérances et méfiances vis-à-vis du Conseil de sécurité informent donc l’alignement ou non derrière la position de non coopération défendue par l’Union africaine en tant qu’institution. Sur un plan plus abstrait, un Etat s’aligne également derrière une position d’une institution internationale en raison de l’affinité philosophique, c’est-à-dire de la proximité des vues sur l’ordre international et les conceptions de la paix et la sécurité internationale.

La politique internationale après la seconde guerre mondiale est marquée par la centralité des notions de paix et sécurité internationales de même que l’obsession des droits de l’homme. Le traumatisme des deux conflits majeurs du siècle dernier ainsi que les horreurs de la shoah ont rendu sensible la communauté internationale sur le sort de l’individu. En même temps, comme l’indiquent bien les objectifs qui ont présidé à la création de l’ONU, le souci de paix et de sécurité internationales informe continuellement l’action de la communauté internationale en faveur de leur maintien. L’essence normative de ces principes ne faisant point polémique, tant ils visent le bien, ils constituent donc des valeurs éthiques et des moteurs de la norme. En effet, leur transgression constitue un crime envers la morale internationale et autorise des interventions au titre notamment du chapitre VII de la Charte des Nations Unies. Ainsi, les menaces à la paix et à la sécurité internationale et le respect du droit international humanitaire semblent constituer les arguments fondamentaux des différents acteurs dans le cadre des mandats d’arrêts contre les présidents Béchir et Kadhafi. L’opposition de l’Union africaine aux mandats querellés repose sur deux arguments principaux : la justice dans ce cas constitue une menace à la paix et les interventions de la CPI ont trouvé en l’Afrique un terrain privilégié. Il ne s’agit guère de se prononcer sur la véracité de ces éléments au risque de glisser dans les catégories vrai/faux, juste/injuste qui relèvent de la prise de position dans le « rapport aux valeurs ». L’intention est plutôt de penser que le mode argumentaire des différents Etats dans leurs alignements aux différentes institutions internationales en présence s’appuie sur une tension entre le permis et l’interdit de la politique internationale. Mais au fond, il s’agit d’une distance qui nait au sujet du modus operandi alors que le but poursuivi est le même. L’ONU à travers la CPI tout comme l’Union africaine a le souci de la paix et de la sécurité internationale. Cependant, tandis que les premières privilégient la justice comme une des modalités pour ce faire, la seconde insiste sur la nécessité du dialogue. Certes, la justice peut être un frein pour la paix mais l’on ne perd pas de vue la prévalence des commissions nationales « Vérité, Justice et Réconciliation » qui prospèrent en Afrique. Ces dernières ne détachent pas la paix de la justice, tant elles stipulent que la paix advient après que la vérité soit dite et au besoin que les coupables soient punis. Le modèle ivoirien mis en place le 11 avril 2011 illustre parfaitement cette inséparabilité que le président Alassane Ouattara martèle à chaque occasion, comme pour dire que la paix et la véritable réconciliation sont tributaires de la manifestation de la vérité et du châtiment des coupables ; par opposition au modèle sud-africain qui donnait comme prime à la vérité, l’amnistie. Aussi, les positions et les arguments avancés ne sont en soi que des révélateurs de la place des substrats axiologiques et normatifs dans les intentionnalités des acteurs. A la vérité, l’alignement d’un Etat est influencé par ces deux réalités et dans une perspective rationnelle, un Etat comme la Tchad se méfie de l’emphase mise sur la justice, tant il est possible que les mêmes exigences soient demain au fondement d’une obligation de justice sur les évènements qui ont suivi les différentes incursions des rebelles en 2008 notamment. De même, le Kenya qui a connu une crise post-électorale majeure en 2009 ne saurait défendre la position de la justice comme seule gage de paix et de sécurité, alors que la vérité sur les morts et les disparitions risque de donner à la CPI matière à poursuivre certaines personnalités du pays.

De toute évidence, les réalités et logiques des institutions internationales comme explication de l’alignement des Etats derrière leurs positions en situation de double-présence permet de saisir le poids de la structure sur l’Etat en tant qu’agent. Dans le cas spécifique des mandats d’arrêt contre les présidents El Béchir et Kadhafi, la coopération ou la non coopération avec la CPI sert d’indicateur de l’adhésion à l’une et l’autre position. Sans être exhaustif, l’international se révèle comme une explication pertinente des positions internationales des Etats au sein des institutions internationales notamment. L’on pouvait par ailleurs faire mention du poids des dirigeants des institutions internationales, et dans le cas d’espèce, le rôle de M. Jean Ping Président de la Commission de l’Union africaine, dans la campagne pour la non-coopération avec la CPI ou de M. Luis Moreno Ocampo, procureur de la CPI l’un et l’autre s’étant investis avec la charge de leurs personnalités et de leurs fonctions pour obtenir l’adhésion du grand nombre derrière leurs positions respectives. De plus, en tenant compte du lien ombilical qui existe entre les deux sous-systèmes et l’anarchie supérieure en tant qu’environnement d’émulation, on peut pertinemment penser que, comme sous la guerre froide, les deux blocs visibles sur la scène internationale ont contribué à se doter des périphéries au sein de l’Union africaine, autorisant une sous-traitance des positions et des postures. L’on reviendra plus loin sur cette réalité qui rend raison de la connexion des systèmes et du fonctionnement en configurations de la scène internationale. Toute chose étant égale par ailleurs, à ce second image reversed, répond un second image qui explique la position internationale des Etats par leurs réalités internes. Cependant, il y a une politique domestique immédiate et une politique interne médiate dont l’une et l’autre servent de variable explicative des conduites internationales de certains Etats de l’UA au regard des mandats d’arrêts contre les présidents Béchir et Kadhafi.

II. Les logiques et dynamiques internes comme éléments structurants des positions des Etats africains au regard des mandats d’arrêt de la CPI

Le pragmatisme des Etats en tant que moteur de leur conduite internationale est consacré. De ce fait, la rationalité étatique commande d’adhérer à une position internationale qui est conforme aux attentes et aux objectifs de l’Etat. Avec Raymond Aron, l’on peut gausser la notion d’intérêt national qui n’est de toute évidence qu’un concept creux pour masquer les intérêts des groupes dominants, sauf à verser dans une démarche néo-rousseauiste de l’addition arithmétique des intérêts individuels qui donneraient alors sens à l’intérêt national (Aron 1963 :111). Cela dit, l’intérêt, les objectifs et les attentes des Etats peuvent se ramener quelques fois à la seule volonté, au seul intérêt du prince et de ses partisans. Il convient pareillement, de fixer le sens de l’explication domestique qui sous-tend la position au sujet des mandats d’arrêts. De par son immédiateté géographique et analytique, l’Etat africain confronté au dilemme de la coopération et de la non-coopération est en soi et par ses dynamiques internes un niveau d’explication. De façon médiate, il sert par ailleurs de sous-traitant aux intérêts des Etats dont le parapluie constitue une garantie contre les injonctions et les menaces du bloc adverse.

A. Coopération ou non coopération : l’explication interne des alignements des Etats africains à l’UA et à la CPI dans les affaires Béchir et Kadhafi

Tous les régimes clament et réclament leur appartenance au type démocratique. Certains vont jusqu’à inscrire ce qualificatif sur leur appellation officielle, pour marteler ce fait. Toutefois, au-delà des réalités démocratiques ou non des régimes africains, l’arrimage ou la sympathie affichée vis-à-vis d’un bloc occidental reconnu comme promoteur de la démocratie, fondé sur les conditionnalités démocratiques attachées au consensus de Bretton Wood d’une part et le bloc naissant que constitue la Chine et la Russie et qui semble privilégier les termes du consensus de Beijing d’autre part, peut renseigner sur la démocratude en tant que rapport au pourvoir du demos. Les mandats d’arrêts considérés posent un problème éminemment démocratique, du moins selon qu’ils sont un moyen de châtier les fauteurs de violations des droits de l’homme. Malgré les sous-entendus évidents et les rhétoriques spécieuses sur cette morale et une empathie responsable par rapport à l’humanitaire (Alkopher 2009 ; Barnet 2005 ; Reus-Smit 2001), l’on peut partir du postulat que la nature propre d’un Etat va nécessairement l’incliner vers la position de l’UA, position que semble légitimer le bloc alternatif émergent. Ou alors, un Etat sera d’autant plus convaincu de la nécessité de coopérer avec la CPI que les valeurs démocratiques, l’Etat de droit, le respect des valeurs fondamentales s’y pratiquent le mieux. C’est ainsi que spontanément, l’on peut considérer que l’Ouganda présenté pendant la décennie 1990 comme un modèle de démocratie dans les Grands Lacs par les Etats Unis n’a pas invité El Béchir au sommet de l’UA de juillet 2010 . De même, lors de la prestation de serment de ce dernier après sa réélection en mai 2010, les Etats se réclamant avec véhémence de la démocratie n’ont pas jugé bon d’y prendre part, malgré les invitations à eux adressées. Ainsi, seuls le Tchad, le Malawi, l’Ethiopie, la RCA et la Mauritanie furent présents. Non point que ces Etats sont aux antipodes de la démocratie, mais il faut plutôt remarquer que les « démocraties » africaines ont boudé la cérémonie. D’ailleurs, sous le coup des mandats d’arrêt, le président soudanais n’a pu visiter que la Libye, le Zimbabwe, l’Erythrée, le Kenya et l’Ethiopie. Mouammar Kadhafi quant à lui, a eu du mal à rallier les territoires malien, nigérien et surtout tunisien alors que la pluie de feu et de souffre de l’OTAN tombait sur son pays. L’une des raisons avancées par les autorités de ces pays respectifs est la défense des valeurs démocratiques dont le guide libyen s’était illustré dans la violation. L’on pouvait en effet comprendre aisément le malaise des autorités tunisiennes, notamment l’intransigeant président Moncef Marzouki qui, alors que la révolution vient de libérer le peuple du joug du régime Ben Ali, avait à cœur de consolider ces acquis démocratiques et avait donc toute l’attention de la communauté internationale. Accueillir Mouammar Kadhafi aurait été une contradiction dans la démarche.

Le socle démocratique d’un Etat considéré le met dans les prédispositions à encourager ou à s’aligner derrière la position de la CPI. Des Etats tels que l’Afrique du Sud et le Botswana ont clairement indiqué que l’appel de l’Union africaine à la non coopération avec la CPI ne l’emporte pas sur les obligations internationales des Etats membres de la CPI de coopérer avec la Cour. Au-delà de l’argument de droit invoqué, l’on peut retenir simplement l’émanation de la remarque qui est le fait de deux Etats dont le degré d’adhésion aux valeurs démocratiques n’est pas négligeable. Cependant, si la nature du régime est un premier niveau d’explication par une variable interne de l’alignement derrière les positions des institutions internationales dont un Etat est membre, il ne suffit néanmoins pas et constitue une explication partielle. D’ailleurs, comme l’on peut s’en rendre compte, la loyauté « non démocratique » des pays comme le Tchad, le Kenya et la RCA ne peut guère s’expliquer par la seule nature du régime. La vie politique nationale est un autre niveau d’explication.

La vie politique nationale est une formulation standard qui renferme entre autre sens, les configurations partisanes et les dynamiques conflictuelles au sein d’un Etat. En effet, la politique internationale d’un Etat est forcément maculée par ses réalités internes au rang desquelles les clivages politiques et les configurations conflictuelles qui lui sont propres. Les batailles de sens et de perception, les dissensions que crée la mondialisation des guerres des palais (Dezalay et Garth 2002) d’ailleurs au sein des Etats africains etc. sont autant de réalités qui informent la posture internationale de ces derniers. L’on ne peut par exemple pas comprendre que la RCA s’oppose à l’exécution des mandats d’arrêt de la CPI alors qu’elle-même a une affaire pendante concernant Jean Pierre Bemba Gombo ; encore moins que l’Ouganda qui a un intérêt à l’exécution des mandats contre certaines personnalités de la LRA ne refuse de coopérer avec la CPI. Mais plus profondément, les batailles internes se reflètent souvent à l’international. A ce propos, le cas de l’Afrique du sud est très révélateur.

En 2010, l’Afrique du sud, et plus précisément le Congrès National Africain (ANC) parti au pouvoir a déclaré qu’il n’hésiterait pas à arrêter M. Béchir s’il se rendait en Afrique du Sud. De façon claire, il s’est agit d’affirmer la détermination à coopérer avec la CPI . L’on peut considérer qu’un chef d’Etat pragmatique de la nation arc-en-ciel ne saurait avoir une position contraire dès lors qu’il est membre de l’ANC. L’histoire politique de ce pays au siècle dernier renseigne sur cette position car, les dégâts de l’apartheid ont rendu naturellement les membres de ce parti méfiants vis-à-vis des fauteurs de crimes contre l’humanité. La conscience de l’histoire sud africaine empêche de passer sous silence les exactions contre l’homme. Cela a d’ailleurs justifié la sympathie de l’ANC pour les mouvements de libérations nationales dans les pays d’Afrique. Cette sensibilité naturelle peut expliquer quelque peu le zèle de Julius Malema, le président de la Ligue des jeunes de l’ANC qui a envisagé l’invasion du Botswana , posture véhémente qui a été jugée d’incitation à la haine et donc constitue un défi aux dirigeants nationaux qui ont une position plus mitigée, au regard des fonctions qu’elles occupent et de la portée symbolique de leurs propos. Les dissensions au sein de l’ANC, les affaires pendantes de corruption , les élections en 2012 en Afrique du sud et la perspective du congrès au cours de la même année sont quelques uns des arguments qui peuvent expliquer la narration horresco referens des violations des droits de l’homme au Darfour et en Libye, et le souci en corollaire d’affirmer la volonté de coopérer avec la CPI. Ce d’autant plus que, l’Afrique du sud s’est souvent illustrée par une défense des solutions africaines, motivée en cela par une intention de projection hégémonique à l’échelle continentale et au moment où la COMESA demandait la suppression des mandats d’arrêt contre El Béchir à l’issue de son sommet de Victoria Falls au Zimbabwe. Ces faits et bien d’autres prédisposent l’Afrique du sud à soutenir la position de la CPI. Il s’agit d’un simple pragmatisme politique dans la mesure où le membre ordinaire de l’ANC et le simple citoyen noir de ce pays ne sauraient comprendre que leur gouvernement refuse de coopérer avec une Cour qui cherche à appliquer la justice sur ceux qui sont accusés d’avoir massacré leurs propres populations.

Le refus de coopération du Kenya avec la CPI, manifesté par l’accueil d’Omar El Béchir en août 2010 est motivé par les configurations complexes à l’intérieur du pays, après les violences postélectorales de 2009. En effet, comme conséquence des violences sur lesquelles l’on reviendra plus loin, la CPI a identifié le 15 décembre 2010 six personnalités (les ‘Ocampo six’) directement ou indirectement impliquées dans les violences postélectorales de janvier 2009 . Comme l’indique leurs appartenances respectives aux deux camps rivaux, soit trois du National Unified Party (NUP) du président Mwai Kibaki et trois de l’Orange Democratic Movement (ODM) de Raila Odinga, la situation kenyane est particulière. En effet, à la suite des secousses politiques de 2008, la solution de sortie de crise a été le partage du pouvoir. De ce fait, les deux camps visés par la CPI sont aux affaires et donc, en toute logique, personne ne tire profit de l’inculpation du camp adverse. Ce d’autan plus que, le 23 janvier 2011, la CPI a reconnu quatre des six personnalités responsables et coauteurs indirects des meurtres, transfert forcé de populations, viols, actes inhumains et persécution . Une fois encore, la logique paritaire a prévalu tel que deux inculpés appartiennent à chaque camp. Il est donc né comme un consensus entre les deux camps qui ont résolu de ne point coopérer avec la CPI. C’est ainsi que le président Béchir fut accueilli au Kenya avec tous les honneurs dus à un Chef d’Etat en août 2010, malgré que ce pays a ratifié le statut de Rome. On ne peut comprendre cette logique de non coopération que si l’on prend en compte la configuration et la réalité sociopolitiques internes issues de la crise postélectorale de 2008. Devant ce refus motivé par les calculs politiciens au mépris d’un engagement pris lors de la ratification du Statut de Rome le 15 septembre 2005, le Kenya a mis en avant le pragmatisme et l’intérêt national qui ici, est assimilable à l’intérêt des groupes dominants. Peut-être les rapports de voisinage adossés sur le comitas gentium et la crainte des risques d’une régénérescence de la situation au Darfour sur leur pays du fait de la proximité géographique ont-ils également commandé un certain réalisme au nom de l’intérêt national. Mais de toute évidence, cette volte-face par rapport à leur engagement international ne peut être que le fait du pragmatisme et du réalisme. D’ailleurs, la population et d’autres corps constitués du Kenya ne comprennent pas cette attitude qui porte un coup à l’image internationale de leur pays. C’est ainsi qu’en novembre 2011, la Haute Cour de Justice du Kenya a lancé un mandat d’arrêt contre le président Béchir et a intimé l’ordre au gouvernement de mettre en application le Statut de Rome dont il est signataire. Le refus de coopérer avec la CPI est donc le signe d’une neutralisation des forces au sein des groupes dominants au Kenya.

En lien avec la situation au Kenya, l’on peut considérer qu’un Etat contre lequel la CPI a quelques griefs dans le domaine des droits humains sera enclin à renoncer à ses engagements envers elle car, l’affirmation du primat de la justice internationale et de son application urbi et orbi constitue par le fait même, la reconnaissance que soi-même en tant que chef d’Etat, l’on y est évidemment exposé aussi. Ce d’autant plus que, l’Etat considéré a ratifié le Statut de Rome. Les morts que les associations humanitaires prétendent voir dans les placards du régime actuel au Tchad et pour lesquels les proches des victimes attendent réparation et les réponses aux différentes rébellions et peut-être la responsabilité indirecte du président tchadien dans les massacres au Darfour sont également autant de raisons qui justifient le renoncement à l’engagement pris par le Tchad en ratifiant le Statut de Rome le 1er novembre 2006. Cela procède d’une banale réalité qui veut que, l’affirmation de la justice ailleurs pour des crimes commis ici soit une reconnaissance de ce que ces crimes ne peuvent pas rester impunis. Cela entrainant ceci, si la justice s’applique sur le président Béchir pour des crimes d’une nature similaire à ceux qu’on a soi-même commis, alors nulle raison n’exempte les autres fauteurs dès lors que l’impartialité de la justice internationale est clamée. Mais comme le laisse entendre cet argument et au regard de la situation au Tchad et au Darfour, cet argument ne peut valoir que s’il est complété par les problèmes sécuritaires que pose la proximité géographique et davantage, les configurations issues des stratégies des communautés de conflit au Tchad et au Darfour.

Faut-il donner un sens absolu au principe fiat justicia peret mundi ? Il semble que le Tchad a privilégié une fois de plus le pragmatisme. En effet, la stabilité du Tchad et le pouvoir de N’djamena ont été menacés moult fois au cours de la décennie 2000, par le fait des rebellions multiples venant du Darfour. La guerre fratricide des Zaghawas, que ce soit sur le territoire tchadien ou au « pays des Four » était une guerre entre les chefs d’Etats par rebellions interposées. C’est en ce sens que la réconciliation des deux Chefs d’Etat scellée par la visite du président Deby à Khartoum en février 2010 trouve un sens . Derrière la constellation des rébellions au Darfour, se cachent des logiques de leadership mais au fond, la trame commune est qu’en même temps que les milices armées par Khartoum menaçaient le pouvoir de N’djamena avec le Darfour comme base arrière, le Tchad à son tour armait des rebelles actifs au Darfour. Le cas des frères Erdimi (Timane et Tom) qui sont de surcroit des neveux du président Deby mais qui ont été soutenus et armés par le pouvoir de Khartoum illustre cette guerre sous-traitée que se menait les deux chefs d’Etat. Ainsi, le Tchad soutenait le Mouvement de Libération du Soudan (MLS) et le Mouvement pour la Justice et l’Egalité (MJE) de Khalil Ibrahim qui sont tous deux des rebellions constituées autour des populations Zaghawas donc, de la même tribu que le président tchadien. A l’opposé, Khartoum soutenait le Rassemblement des Forces Démocratiques (RAFD) regroupant le Socle pour le Changement, l’Unité nationale et la Démocratie (SCUD) de Yaya Dilo Djerou, le Front Uni pour le Changement (FUC) de Mahamat Nour et d’autres mouvements. Dans ces conditions, la réconciliation entamée en 2010 est intéressante puisqu’elle permet de comprendre la position tchadienne de non coopération dans le dossier des mandats d’arrêt contre le président Béchir.

En effet, de part et d’autre, les raisons réelles du rapprochement sont liées aux intérêts nationaux entendus comme intérêt des groupes dominants. Dans un contexte où le régime de Khartoum était bousculé par la communauté internationale sur le dossier du Darfour, continuer à soutenir des rebellions contre le Tchad, rebellions qui étaient quelques fois accusées d’exactions sur les populations civiles au Darfour, devenait une entreprise risquée et contre-productive. La situation s’envenimait au Darfour, l’effort de guerre devenait trop lourd et les dispositions prises par N’djamena rendaient improbable un nouvel assaut qui atteindrait la capitale tchadienne. De l’autre côté, la sécurité du Tchad qui avait entrepris de vastes projets de développement à la faveur de l’embellie pétrolière devenait une condition de possibilité du succès. La réconciliation devenait dès lors créatrice d’une situation de gagnant-gagnant pour les deux chefs d’Etat. La visite du président Deby au Soudan et celle du président Béchir au Tchad sont des moments de raffermissement des rapports nouveaux initiés en 2010. De même, l’on peut considérer que le mariage en janvier 2012 de Amani Moussa Hilal, la fille d’un chef rebelle du Darfour par le président Deby est un autre signe de rapprochement. Lors de cet évènement de la vie privée, les deux chefs d’Etat ont à nouveau affiché leur réconciliation, en présence d’ailleurs de M. Ibrahim Gambari le représentant spécial du Secrétaire Général des Nations Unies pour le Darfour. Par l’accueil de son homologue soudanais, le président tchadien a signifié son refus de coopérer avec la CPI dans ce dossier au regard de l’intérêt que le Tchad a à maintenir des rapports sains avec son voisin ; sa sécurité et la survie de son régime en dépendent fortement. La sécurité des Etats est donc un mobil puissant de non coopération avec la CPI dans la mesure où depuis Machiavel, l’on sait que la survie et la sécurité sont des obsessions de tout Etat. Elles autorisent la prise des positions immorales et cette « raison d’Etat » loin d’être une insulte à la morale internationale, absout les chefs d’Etat à l’intérieur.

La mise en évidence des arguments relevant de la politique interne des Etats aux confluents de ceux internationaux comme explication de la coopération ou non avec la CPI démontre la saillie des intérêts diffus qui sous-tend la logique réaliste des Etats. L’on peut cependant penser que, dans ce même sens du réalisme diffus, les intérêts des puissances étrangères sont défendus par les positions de certains Etats africains dans le dossier des mandats d’arrêt contre les présidents Béchir et Kadhafi. Il s’agit de créer une connexion entre les anarchies intermédiaires dans lesquelles se meuvent certains Etats africains et l’anarchie supérieure qui semble dessiner les traits d’une bipolarité dans ce monde post-hégémonique. D’ailleurs la conscience d’un environnement non neutre dans lequel s’inscrivent les logiques étatiques l’impose.

B. Double-présence et anarchie supérieure : le biais international des positions étatiques dans l’affaire des mandats d’arrêt de la CPI

L’équation de Kurt Lewin rappelle fort à propos que le comportement d’un acteur est fonction de sa personnalité et de l’environnement. Le postulat qui autorise ce paragraphe est l’affirmation d’un lien entre la position d’un Etat africain donné dans le dossier des mandats d’arrêt et l’environnement international global. Cette affirmation repose sur l’hypothèse de l’émergence d’une bipolarité que l’élection de M. Vladimir Poutine comme président de la Russie le 4 mars 2012 dès le premier tour, tend à conforter. Depuis quelques temps déjà, les grandes questions internationales offrent l’occasion de vivre une opposition à distance qui n’est pas sans rappeler les pratiques de la guerre froide pendant laquelle chacun des deux blocs ayant une périphérie, sous-traitait par celle-ci ses rivalités avec le bloc d’en face. Figurant au nombre de ces dossiers, les mandats d’arrêt contre les présidents Béchir et Kadhafi sont le prétexte d’une opposition manifeste au Conseil de Sécurité des Nations Unies. Dans ces conditions, la position de certains Etats face à la CPI est soit justifiée par le soutien indéfectible qu’un des deux blocs assure au chef d’Etat inculpé, soit par l’arrimage stratégique à un bloc en raison des avantages qu’il représente. L’institution internationale, qu’elle soit la CPI ou l’Union africaine se présente dans ces circonstances comme une médiatrice pour des intérêts croisés des Etats. En cela, le réalisme diffus trouve une autre application dans le sens de la saillie diffuse et multi-directionnelle des intérêts, des croisements complexes des Etats en action et de l’entremêlement des sous-systèmes et systèmes internationaux. Nul ne peut véritablement lire la totalité des logiques à l’œuvre dans les postures de coopération et de non coopération affichées par les Etats, s’il ne prend en compte cette complexité des configurations entre les logiques du dedans et celles du dehors, entre des Etats géographiquement proches et lointains, entre deux sous-systèmes dont l’un est immédiatement proche et l’autre plus éloigné parce que de portée globale, entre les différents acteurs de l’anarchie supérieure qui dessine les contours d’une avancée vers le passé. Plus concrètement, si l’on peut considérer que la prise en compte des appuis et des rapports privilégiés d’un Etat avec un des Blocs pour déterminer sa position internationale est une influence internationale de la politique domestique, au rebours, il n’est pas inutile de rappeler que dans sa posture d’acteur rationnel, le choix de la coopération ou de la non coopération exacerbe des allégeances antérieures ou en créent de nouvelles si ce n’est pour consolider celles naissantes. La position de ce que l’on peut appeler le bloc oriental constitué de la Russie et de La République populaire de Chine comme Etats principaux est constante et rejette systématiquement l’ingérence des Nations Unies dans les affaires intérieures des Etats car, il voit en cette dernière une rémanence de l’hégémonie occidentale dont l’ONU serait le bras armé. La Chine a par exemple des intérêts importants au Soudan, dans l’exploitation pétrolière. D’un autre côté, les pays occidentaux ont des raisons de vouloir le changement à la tête des deux Etats dont les chefs d’Etat sont indexés. Finalement, aux deux blocs considérés, correspondent deux autres blocs au niveau africain qui sont ceux de la coopération et de la non coopération. Cette prévalence des pratiques de l’époque de la guerre froide autorise à penser que, en même temps que les positions de certains Etats sont motivées par des raisons de politique interne, elles servent également des intérêts bien compris des deux blocs opposés au niveau de l’anarchie supérieure.

L’importance de la question des flux migratoires vers le sud de l’Europe constitue dans une proportion substantielle, une raison essentielle qui a présidé à la formation d’une coalition occidentale menée par la France et l’Italie contre le guide libyen. En effet, depuis 2003 des négociations sont initiées entre l’Italie et la Libye au sujet des migrants, dans la perspective de stopper le déferlement des migrants sur l’île de Lampedusa. Elles ont abouti en août 2008 à la signature d’un traité d’amitié et de coopération italo-libyen. L’examen de certains termes de ce traité laisse penser que le guide libyen, conscient de l’importance du problème pour les pays du sud de l’Europe et par extension de l’Union Européenne, en a fait un outil important dans sa politique envers l’Union européenne. D’ailleurs, l’idée d’ « inonder l’Europe de migrants » lancée en pleine campagne de l’OTAN en Libye en témoigne. Au titre de ce traité, l’Italie s’est engagée à accorder 5 milliards d’euros sur 25 ans à la Libye. En échange, cette dernière s’engageait à sécuriser ses frontières avec le Tchad, le Soudan et le Niger. D’où l’idée de construire un mur électronique anti-immigrés dont le coût est estimé à 300 millions d’euros. La problématique de l’immigration illégale et incontrôlée avec comme corollaire des problèmes profonds de sécurité et d’emploi est au centre des préoccupations des pays de l’Union Européenne. Même la crise du Darfour entraine des déplacements de populations fuyant la précarité et la guerre. La Libye constituait donc une terre de transit car, offrant des conditions de travail rémunéré grassement et donc, permettant de préparer le viatique pour la grande traversée de la méditerranée. Les mandats d’arrêt seraient un niveau de solution au problème car, ils visent à écarter des affaires des chefs d’Etat qui mènent une politique qui encourage l’exil et donc l’émigration en Europe entre autre. D’autre part, ces mandats permettraient d’échapper au chantage migratoire du guide libyen qui a fait de la question des migrants un levier d’action important contre l’Union Européenne. Si le traité d’août 2008 n’a pas suffi à taire les différends entre les Etats, c’est précisément parce qu’il ne s’agit que d’un déterminant parmi tant d’autres.

Le Soudan et la Libye sont des pays importants sur l’échiquier des hydrocarbures de la région . Nul ne peut minorer l’importance des réserves et des exportations des hydrocarbures dans ces deux pays quand il faut comprendre la rationalité des différents Etats opposés ou conquis à l’idée des mandats d’arrêt. La bataille pour le contrôle des immenses gisements et réserves tant au Soudan qu’en Libye s’est déroulée pour une part importante autour de ces mandats d’arrêt. Il importe de mentionner la réalité d’un croisement manifestement problématique entre les exportations des hydrocarbures dans les deux pays. D’une part, l’on a 80% du pétrole libyen qui est exporté vers l’Union européenne tandis que d’autre part, la Chine à travers la CNPC est l’exploitant majoritaire du pétrole soudanais. Les seules compagnies européennes en activité au Soudan sont ASCOM Group de la Moldavie, LUNDIN une compagnie suédoise qui a des actions dans le bloc 5B et le géant français TOTAL. Cependant, ces compagnies tiennent des parts minoritaires devant des consortiums conduits par la compagnie chinoise CNPC. De toute évidence donc, les mandats d’arrêts sont des exportations des rivalités pétrolières sur le champ du droit international pénal. Il s’agirait pour les puissances occidentales d’endiguer l’avancée de la Chine dans leur ancien giron colonial. Et ce faisant, il importe de décapiter des régimes qui favorisent cette percée. La mort physique du colonel Kadhafi le 20 octobre 2011 est de ce point de vue, la consécration de la victoire de la coalition occidentale et le signe que les contrats devront être renégociés, en prenant bien soins de tenir en respect la Chine et la Russie dont l’influence constituerait une menace sur les intérêts de l’Occident.

Dans cette optique, l’on assiste à la bataille des puissances en quête d’hégémonie sur le sol africain. La prédiction de Gilpin (1981) quant à la guerre hégémonique qui serait la conséquence d’un désir de changement de l’ordre de la puissance se justifie à quelque aspect près. Les théâtres libyen et soudanais sont des champs de la bataille pour une quête d’hégémonie. La bataille pour les normes au travers de la rhétorique des droits bafoués et la vie menacée c’est-à-dire l’irrespect du droit international humanitaire est finalement une bataille pour la puissance. La CPI serait un instrument du politique à l’échelle mondiale, au service des grandes puissances occidentales confrontées à la rivalité des puissances montantes. Dans le cas de figure, les Etats ont conscience de l’importance des ressources naturelles dans les configurations de puissance à venir. De plus, l’on peut penser que l’hostilité du régime de Khartoum quant aux positions occidentales, dans le contexte de la guerre juridique ouverte par le front des porteurs des mandats d’arrêt rendrait la prise de la Libye incontournable dans le dessein de faire de cette dernière, un transit du pétrole du sud Soudan en direction de l’occident. En effet, l’indépendance proclamée du sud Soudan a été célébrée par les occidentaux comme une victoire. Tout s’est passé comme si les crimes et autres violations observées au Darfour se sont atténués avec l’autonomie de cette partie du Soudan. Au regard des immenses richesses et réserves pétrolières de ce tout dernier membre de l’ONU, ayant à l’esprit le soutien que la coalition menée par les USA a accordé aux leaders du sud soudan, il peut paraitre raisonné de penser que les sorts de la Libye et du Darfour trouvent un point de touche. En effet, la prise de la Libye permettrait en plus de maitriser les flux de migrants venant du Soudan vers l’Europe, de cheminer le pétrole de ce nouvel Etat en direction de l’Europe via l’oléoduc Greenstream qui relie déjà l’Italie à la Lybie sous le canal de Sicile contournant de ce fait Khartoum qui exerce une certaine mainmise sur le droit de passage vers la côte du pétrole sud soudanais.

Les stratégies des deux blocs majeurs à savoir les occidentaux et le bloc de l’Est mené par la Chine consistent en fin de compte, à œuvrer dans le sens de la préservation des acquis ou dans celui de la reconfiguration des enjeux. De ce point de vue, les mandats d’arrêt constituent un premier niveau de l’action et ne sont pas en rupture avec l’action militaire qui a été notamment observée en Jamahiriya arabe libyenne.

La sécurité internationale et la paix ont souvent été convoquées comme justifiant l’intervention de la justice pénale internationale dans les cas du Darfour et de la Libye. Cependant, l’on peut considérer que loin d’être un argument captieux, cela constitue une conscience des enjeux de sécurité de certains Etats si l’on ne perd pas de vue que la menace terroriste trouve dans le vaste désert du Sahara un terreau et une base arrière privilégiée. La guerre mondiale contre le terrorisme depuis le 11 septembre 2001 qui a justifié des opérations telles qu’ACRI, RECAMP et ACOTA peut rendre raison d’un souci de maitriser les logiques et acteurs au pouvoir dans deux Etats pivots de la région et de surcroit, qui ont souvent porté des soupçons de financement du terrorisme. Ainsi donc, les mandats d’arrêt querellés seraient la partie visible d’un acharnement dans la lutte contre le terrorisme. La réaction des puissances telles que la Chine et la Russie ne serait donc pas liée à une opposition à la lutte, mais le souci de ne point voir l’alibi de la lutte contre le terrorisme entrainer le gommage de leurs intérêts pétroliers et stratégiques dans la région. L’on peut penser que les accords qui ont conduit au lâchage du guide libyen par ces dernières puissances, au-delà de l’argument selon lequel les occidentaux seraient allés plus loin que le mandat du Conseil de sécurité des Nations Unies, peuvent comporter des clauses intéressantes en termes de préservation des contrats passés entre la Chine, la Russie et la Libye antérieurement au changement de régime. Ainsi, sur un plan purement stratégique, les deux Etats à savoir le Soudan et la Libye, de par les gouvernements hostiles qui y étaient avant la chute du régime du guide libyen, constituaient des entraves sur le chemin des occidentaux. La configuration minière et pétrolière des Etats tels que le Niger, le Tchad et plus bas les Etats d’Afrique centrale est un réel motif de crainte devant la poussée des BRICS. Les cas libyen et soudanais sont un rappel à l’ordre et un message à l’attention de ceux qui africains ou autres, nourriraient des velléités de puissance sur un espace d’influence considéré par certains Etats comme leur pré carré. Les positions de certains Etats africains servent donc par volonté ou par destination, ces intérêts et bien d’autres. C’est ce qui constitue la nature médiatrice de la CPI et de l’UA qui sont des biais pour le croisement des intérêts et des Etats.

Conclusion :

Au total, cette analyse permet d’esquisser des résultats de deux ordres. Au plan empirique, les Etats africains parties au Statut de Rome n’ont pas le même rapport avec cette Cour. Il apparait une ligne de fracture claire entre ceux qui marquent leur adhésion à sa logique de poursuite des fauteurs de crimes contre l’humanité, crimes de guerre et de génocide d’une part. Et d’autre part, ceux qui réfutent la compétence de la Cour au motif que cette dernière fait de l’Afrique son champ de prédilection. Pour le cas des mandats considérés dans cette études, il n’aura pas échappé aux lecteurs que, le déséquilibre entre l’abondance des données au sujet du mandat contre Omar Hassan El Béchir et la pauvreté relative de celles liées au mandat contre Mouammar Kadhafi s’explique par le fait que ce dernier a été tué quelques temps après l’émission du mandat d’arrêt contre lui . Ce temps court conjugué avec le climat conflictogène en Libye expliquent que les Etats africains n’eurent pas fait preuve d’un dynamisme semblable à celui affiché par rapport au cas du Soudan. D’autre part, la posture velléitaire du Guide libyen lui aura peut-être valu quelques antipathies parmi ses pairs africains. Au demeurant, il convient de noter que la problématique des mandats d’arrêts de la CPI contre des Chefs d’Etat d’Afrique en fonction divise les opinions africaines. L’effet induit en est l’écartèlement des Etats entre deux institutions internationales. Il est ainsi né deux fronts et une division au sein de l’Union africaine ; signe que les institutions internationales fussent-elles d’intégration, étant des acteurs dérivés de la volonté des Etats, leur position ne s’impose pas aux Etats. Elles sont comme le pensent les réalistes tels que John Mearsheimer, un moyen et non une fin, dans la quête des intérêts des Etats. De plus, cette étude a démontré que les allégeances d’un Etat vis-à-vis d’une institution internationale transcendent la seule sympathie géographiquement motivée et les liens historiques et culturels, pour donner le primat à l’intérêt des Etats. Mieux, entre deux anarchies intermédiaires, le choix d’allégeance est sinon jamais, du moins rarement motivé par les arguments subjectifs de l’ordre de la parenté, de l’histoire commune, de la proximité géographique. Même si, une dose de subjectivité subsiste dès lors que le partage des valeurs démocratiques communes qui ressort des idées et donc de la subjectivité peut expliquer en partie l’alignement à la suite d’une institution internationale.

Au plan théorique, comme le démontrent les débats autour des « second image » et « second image reversed », les analystes des relations internationales ont toujours au moins depuis Reinold Niehbur, reconnu que la rupture interne/externe était arbitraire. La notion même de double edge diplomacy de Robert Putnam (1988) ou encore le néologisme intermestique (Bayley Manning) rendent raison de cette banalité. De plus, que les Etats et les organisations internationales subissent et fassent subir leurs influences mutuelles semble consacré. Cependant, le but était de contribuer à l’enrichissement de ce phénomène accompli en démontrant que, dans une situation de double-présence, la diffusion du réalisme c’est-à-dire, sa saillie dans tous les sens et dans des configurations directionnelles complexes rend obligatoire la transcendance des évidences profanes pour donner sens à l’intérêt des Etats. Quelle que soit la problématique qui oppose deux institutions internationales, les Etats doublement membres auront une tendance naturelle à suivre celle qui démontre le plus de chance de réaliser les intérêts des Etats.

January 31 2014



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